王劲波 ：基层人民银行整治无证经营支付业务的启示

作者供职于中国人民银行赤峰市中心支行

近年来，中国人民银行赤峰市中心支行(以下简称“赤峰中支”)高度重视支付业务监管工作，始终坚持以持证机构合规性监管和无证经营支付业务机构专项整治为重点，不断强化监管能力建设，加强监管协调，积极探索有效监管的新途径和新方法。同时，切实完善监管机制，大力强化支付监管检查工作，加大整治和处罚力度，严厉整治无证经营支付业务行为，引导从事支付业务的机构和从业人员增强守法合规的意识，提高业务运营和服务管理的水平，促进支付服务市场持续健康发展，取得了良好成效。

适应形势善于监管

随着金融创新及支付基础设施的不断完善,支付服务方式日趋丰富,支付服务更加高效便捷。支付技术与生活场景深度融合，改变了社会公众支付习惯。以互联网支付、移动支付为代表的新兴支付方式，对银行卡收单支付产生了明显替代效应，有效推动了支付产业的转型升级。

支付市场的快速发展变化，对基层人民银行支付监管工作形成了新的挑战。一方面，互联网支付、银行卡收单、二维码(条码)支付等支付服务市场用户群体庞大，社会需求旺盛，行业前景广阔，推动了支付市场快速发展。另一方面，市场的快速发展也诱发了各种违法违规行为，特别是传统收单市场供需失衡、供大于求的矛盾突出，市场竞争加剧，部分非银行支付机构不能严格执行法规制度，存在较为严重的违规行为,导致各类安全风险事件时有发生。

党的十九大和中央金融工作会议都突出强调了加强金融监管、防范金融风险的极端重要性，人民银行支付结算工作会议也提出了非银行支付机构要回归小额、快捷、便民的支付服务本源的明确要求。从监管实践中，赤峰中支深刻认识到，强化支付机构监管，必须主动顺应支付市场形势的发展变化，不断增强适应能力，切实做到善于监管。

为了做到“善监管”，赤峰中支始终坚持以人员能力建设为中心，使支付监管工作不断适应市场形势的发展变化。一是认真学习领会中国人民银行支付结算法规政策、管理规定和文件精神，及时掌握不同时期的监管重点和工作要求。二是紧紧围绕履行支付监管职责的需要，结合不同时期监管政策要求加强监管培训，不断提升监管人员业务素质和政策水平。特别是针对基层行监管经验不足、监管力量薄弱等问题，在积极参加中国人民银行呼和浩特中心支行培训的基础上，充分挖掘内部资源，通过举办专项培训、以查代训、经验交流、建立支付监管人才储备等方式，提高人员监管技能，以更好地服务于监管需要。为提升监管人员整体水平，贴近基层地区实际，实行业务骨干主讲制度，选定人民银行和商业银行的业务骨干，结合监管要点和具体的检查方法，对银行卡收单、二维码支付、电商业务流程等进行集中授课和专题辅导。三是认真开展监管调研、强化监管报备等工作，增强支付监管的针对性、实效性，为有序开展现场和非现场监管工作奠定基础。适时组织对公安、工商部门进行走访，与相关人员座谈，多渠道收集支付风险案例，开展案情分析，掌握银行卡收单、电信诈骗等违法违规行为的特点、类型、途径和方法，就如何采取措施，有针对性地加以防控进行探讨，有效推动了支付监管工作的开展。探索建立监管部门之间重要信息定期通报机制，实现支付机构报备信息、支付风险案例及违法犯罪信息、机构企业注册信息在人民银行、公安、工商部门之间的互通共享。

同时，赤峰中支针还对支付监管工作的特点，认真开展创新实践，以“强化安全风险防范，构建和谐支付环境”为主题，组织实施支付业务、支付风险媒体公示制度，开展支付业务安全风险防范媒体宣传月等活动。借助报刊、广播电视、微信等大众传媒，解读金融支付政策法规，发布支付业务和支付风险防范信息，提出风险防范建议和措施，引导社会公众关注支付业务发展趋势，增强支付风险防范意识，提高支付风险防范技能，将风险防范常识传递到基层，做到风险防范关口前移，有效降低支付风险发生的可能性。近两年来，先后通过《赤峰日报》、《红山晚报》等报刊发布支付法规政策、创新型支付业务公告和支付风险提示18次，借助当地广播电视媒体开展政策及支付业务新规宣讲11次，得到社会各界好评。

联合整治严于监管

在严于监管方面，赤峰中支认真落实中国人民银行呼和浩特中心支行工作要求，密切结合赤峰地区实际，以持证机构合规性监管和无证机构专项整治为重点，制定《赤峰市非银行支付机构业务监管操作规程》和《赤峰市非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》，协调公安、工商部门联合下发《关于建立赤峰市联合整治支付结算重大违法犯罪工作机制的通知》和《关于开展赤峰市非银行支付机构风险专项整治工作的通知》，建立支付结算重大违法犯罪联整联防工作机制，落实重大案情通报、信息共享和案件协查协办工作制度，明确支付机构日常监管和专项整治工作职责、监管重点、监管方式和具体监管要求，为有效实施现场和非现场监管提供了机制保障。

为了做到“严监管”，不断增强监管的有效性，赤峰中支适时召开公安、工商、银联等部门参加的支付机构联席会，听取各机构业务开展情况汇报，通报银行卡诈骗、银行卡盗刷等支付风险案例，解读企业信用信息公示制度和守法诚信经营对社会营商环境的重要影响，深入分析支付市场发展面临的形势，对加强支付监管、促进合规运营、完善业务报备、规范商户和外包机构管理等提出了具体监管要求。

为了做到“严监管”，赤峰中支结合支付机构报备内容和标准不一，报备过程过于简单和流于形式，特别是少数支付机构不主动报备，存在迟报漏报、甚至未履行报备程序就先行开展业务等情况，积极争取中国人民银行呼和浩特中心支行和中国银联支持，切实加强报备管理，明确专人负责报备资料审查，并创造条件，深入报备机构经营现场，核实人员、证照、业务管理系统和办公场所设置等情况，面对面开展监管问询，不仅强化了支付业务的属地化管理要求，也提高了报备工作的严肃性、规范性。

2016年7月和2017年11月，中国人民银行呼和浩特中心支行两次开展无证机构清理整治工作的通知下发后，赤峰中支高度重视、迅速行动，市县两级行第一时间启动联整联防工作预案，及时召开公安、工商等部门参加的专项整治工作协调会，传达中国人民银行呼和浩特中心支行通知要求，学习有关制度办法，分析无证机构的经营特点，公布具体整治方案，明确各参与单位职责分工，确定了整治对象、检查内容和整治工作各阶段时限要求。同时，抽调精干力量成立联合检查组，根据中国人民银行呼和浩特中心支行提供的疑似无证机构名单和相关线索，深入现场开展摸排，全面掌握疑似机构相关情况。

现场检查过程中，赤峰中支从核实无证机构违法经营和持证机构违规为无证机构提供资金结算通道两方面入手，通过查看合作协议、查询商户账户资金往来流水以及登录收单业务管理系统查询、现场刷卡后核对银联后台交易记录等方式，确定商户资金结算渠道，确认被查机构是否存在变造交易等违规行为。同时对被查机构特约商户资质审核、受理终端主密钥生成及网络支付接口管理、商户资金结算渠道、机构账户开立及管理情况等重点事项，逐一进行排查。对经核实确认为无证经营支付业务的某商贸有限公司出具行政认定意见，责令其及时终止银行卡收单业务，全面停止商户拓展，并向存量商户发出风险提示，限期关闭全部入网商户交易通道，稳妥实施市场退出，避免出现资金风险，切实保障商户和持卡人合法权益。

进行无证经营支付业务的行政认定的同时，赤峰中支及时向中国人民银行呼和浩特中心支行报告整治工作进展情况，并加强对无证机构及其合作方后续整改情况的跟踪。根据无证机构提交的整改报告和存量商户清理进度、交易通道关停执行情况，再次进行现场核验，对商户进行随机抽查和询问，实地进行刷卡验证，确定商户POS终端不能登录交易系统、交易关停和市场退出有效后，向中国人民银行呼和浩特中心支行报送整治结果认定报告，圆满完成了无证机构清理整治工作任务。

四点启示

多种因素导致支付从业机构违规甚至无证经营。具体来看有三类因素：一是非银行支付机构和外包服务机构内控制度缺失，从业人员守法合规意识淡漠，甚至无视监管规定，导致法规制度难以执行到位。二是非银行支付机构和外包服务机构资质良莠不齐，从业人员经验不足，不具备专业化服务和管理能力。三是基层监管力量薄弱，监管手段落后，监管处罚力度有待加强，未能对违法违规支付行为形成有效威慑，基层支付监管中一定程度存在的不会管、不服管、管不住、带管不管、放任自流的状况亟待改变。

必须注重解决支付从业机构监管检查执行难问题。市县基层区域多数支付从业机构为科技及信息服务、电子产品经销类小微公司，大都通过外包方式开展支付业务。在监管检查执行过程中，一些非银行支付机构不主动配合，不提供真实全面的资料信息。个别机构甚至声称自身管理权限有限，重要资料和查询权限集中于总部或上级公司。虽然有公安、工商部门协同进行监管检查，但是因监管执法部门立案和采取强制措施需要举报或提供确凿违法线索，遇有被查机构抵制检查的情况，执法部门往往无能为力，这些有碍监管的消极因素需要各级监管部门协同推动解决。

加以整治部分省外法人银行机构开展二维码支付业务出现的“二清”问题。检查中发现，部分农村商业银行与省外法人银行机构合作，通过其支付交易平台接入支付宝和财付通，实现扫码支付。支付宝和财付通在T+1或T+0个工作日将资金清算给省外法人银行机构，由其于收到支付宝和财付通清算资金当日中午12点至下午3点将资金二次清算给上述部分农村商业银行，这些农村商业银行再通过网银将资金划转至商户账户。上述资金清算过程表明，省外法人银行机构支付交易平台属二次清算，存在将商户资金汇总清算至收单机构账户后以代付名义划转资金的情况。

应慎重实施无证和重大违规支付从业机构从市场退出。支付从业机构业务和资金运转流程复杂，市场退出又往往涉及众多客户群体和大量用户资金，业务和资金风险处置周期长，处理不当容易引发群体性事件和社会问题，甚至影响区域金融稳定。因此，支付从业机构从当地市场退出要以维护金融和社会稳定为前提，妥善处理个人权益保护事宜，尽可能将负面的影响降到最低，以切实维护金融消费者合法权益，避免影响公众对支付从业机构和支付体系的信心。

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